黨的二十大報告提出，“實施城市更新行動”“打造宜居、韌性、智慧城市”，這是以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，科學把握城市發(fā)展大勢，深刻洞察城市發(fā)展規(guī)律，就全面推動城市高質(zhì)量發(fā)展、扎實推進中國式現(xiàn)代化、不斷滿足人民的美好生活需要作出的重大戰(zhàn)略部署。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），明確了實施城市更新行動的總體要求、主要任務、支撐保障和組織實施等內(nèi)容，為持續(xù)推進實施城市更新行動提供了方向指引，在推進城市更新行動中應重點把握好以下幾個方面。
一、深刻理解實施城市更新行動的重要意義
《意見》指出“大力實施城市更新，促進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市”。城市更新是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)推動城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略舉措，為了貫徹落實好中央的決策部署，要深刻領(lǐng)會實施城市更新行動的豐富內(nèi)涵和重大意義。
第一，城市更新是順應城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的必然選擇。2024年我國常住人口城鎮(zhèn)化率已超過67%，進入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，從國際經(jīng)驗和城市發(fā)展規(guī)律來看，城鎮(zhèn)化率達到60%左右是社會矛盾和問題集中凸顯的時期，這一時期英國、美國等許多國家都開展了城市更新工作。我國城市發(fā)展已進入以存量為主的新階段，從解決“有沒有”轉(zhuǎn)向解決“好不好”問題，國家發(fā)展目標、市場需求、百姓訴求等都發(fā)生變化，城市建設必須主動適應這些變化，從關(guān)注增量、追求規(guī)模擴張、拉大城市框架轉(zhuǎn)向關(guān)注存量、追求品質(zhì)提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
第二，新時期城市更新工作面臨很強的緊迫性。城市更新兼具社會和經(jīng)濟效益，既是民生工程，更是拉投資、擴內(nèi)需、穩(wěn)增長、促發(fā)展的重要抓手。當前我國經(jīng)濟面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整、內(nèi)部需求不足等挑戰(zhàn)，城市更新是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新引擎，通過對閑置土地與老舊建筑的盤活利用，激發(fā)城市經(jīng)濟活力，促進新產(chǎn)品、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的應用推廣，有利于拉動投資、提振消費，并推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新發(fā)展。
第三，城市更新是回應群眾關(guān)切和對美好生活需要的重要舉措。城市的核心是人，人們對于美好生活的需求日益增長，既有的需求標準在提高，新增的需求類型更豐富，但目前我國城市發(fā)展還存在不少短板弱項，比如城市風險隱患較多、設施體系還不夠健全等。要通過實施城市更新行動，解決好人民群眾最關(guān)心的現(xiàn)實問題，著力補齊基礎設施和公共服務設施短板，提升城市品質(zhì)和管理服務水平，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
二、準確把握實施城市更新行動的主要任務
《意見》提出“安全發(fā)展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環(huán)境明顯改善，經(jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富，文化遺產(chǎn)有效保護，風貌特色更加彰顯”等城市更新目標，并明確了八項主要任務?？偟膩砜?，實施城市更新的首要之務在于筑牢城市安全可持續(xù)發(fā)展的基石，在此基礎上，一方面要回應現(xiàn)實需求，著力解決當前面臨的突出問題，讓城市成為人民群眾美好生活的空間載體，另一方面要瞄準中國式現(xiàn)代化目標，持續(xù)激發(fā)城市潛力、提升城市活力、展現(xiàn)城市魅力、增強城市動力，并全面提升城市綜合競爭力。
第一，要守牢安全韌性和民生保障底線。近年來，城市燃氣爆炸、城市“看海”、自建房倒塌等安全事件時有發(fā)生?！兑庖姟诽岢觥皥猿纸y(tǒng)籌發(fā)展和安全，防范應對城市運行中的風險挑戰(zhàn)，全面提高城市韌性”。實施城市更新行動應堅持底線思維，加快消除城市安全風險隱患，著力解決關(guān)系群眾切身利益的突出問題和民生短板，統(tǒng)籌推進城市危舊房屋改造、城市基礎設施生命線安全工程、生態(tài)系統(tǒng)修復和民生領(lǐng)域公共服務設施補短板等任務。
第二，要滿足人民群眾對更美好生活的需要?！兑庖姟芬蟆皥猿忠匀嗣駷橹行?，全面踐行人民城市理念，建設好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”。實施城市更新行動要積極回應人民群眾的需求，一體推進好房子、好小區(qū)、好社區(qū)和好城區(qū)建設，推動城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、完整社區(qū)建設、城市功能完善、城市基礎設施建設和歷史文化保護傳承等任務落地落實，改善人民群眾居住環(huán)境與生活質(zhì)量，提升公共服務水平和城市治理能力，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。
第三，要推動城市活力提升與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展?！兑庖姟诽岢鲆尦鞘小胺招懿粩嗵岣摺薄敖?jīng)濟業(yè)態(tài)更加豐富”。實施城市更新行動要圍繞城市經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與提質(zhì)增效，積極推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊火車站、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設施等更新改造任務，推動建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用，完善設施設備、充分利用地下空間，植入新業(yè)態(tài)、新功能、新場景，為老舊區(qū)域注入新的活力，促進經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級，形成以長期運營、增值服務為支撐的發(fā)展新模式。2024年以來，住房城鄉(xiāng)建設部會同中國國家鐵路集團有限公司組織開展老舊火車站及周邊街區(qū)更新改造試點工作，在火車站與周邊區(qū)域的交通功能與城市功能整合、管理運營協(xié)調(diào)、空間肌理融合等方面取得積極成效。
三、科學運用實施城市更新行動的策略方法
《意見》要求“尊重城市發(fā)展規(guī)律，樹立全周期管理意識，不斷增強城市的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性”。實施城市更新行動要堅持城市更新的基本原則，講究科學的策略方法，發(fā)揮好技術(shù)支撐作用，確保更新工作合理高效開展。
第一，把握好《意見》提出的實施城市更新行動的基本原則。《意見》提出要堅持實施城市更新行動的六項原則要求，可以概括為三個方面。一是堅持以人民為中心，切實解決人民群眾急難愁盼問題，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要；二是堅持系統(tǒng)整體觀念，把城市當作有機生命體，加強專項規(guī)劃實施支撐作用，統(tǒng)籌好發(fā)展與安全、保護與利用；三是堅持因地制宜，不脫離實際、急功近利，要實事求是、精準施策、盡力而為、量力而行，有力有序推進更新任務。
第二，建立城市體檢和城市更新一體化推進機制?！兑庖姟诽岢鲆皠?chuàng)新完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制。全面開展城市體檢評估，建立發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、評估效果、鞏固提升的工作路徑”。實施城市更新行動要加強體檢與更新工作銜接，堅持“先體檢、后更新”“無體檢、不更新”，全方位摸清城市問題短板，面向發(fā)展導向識別更新潛力地區(qū)，將體檢結(jié)果轉(zhuǎn)化為城市更新任務計劃，推進更新項目有序?qū)嵤┡c長效運營，并通過工作成效定期監(jiān)測評估促進工作路徑的不斷優(yōu)化完善。
第三，建立面向?qū)嵤┑某鞘懈聦ｍ椧?guī)劃設計體系?！兑庖姟访鞔_要“制定實施城市更新專項規(guī)劃”“強化城市設計對城市更新項目實施的引導作用”。在實施城市更新行動中應加強技術(shù)支撐，發(fā)揮規(guī)劃設計統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，構(gòu)建從專項規(guī)劃、片區(qū)策劃，到項目實施方案的分層次規(guī)劃設計體系，突出多元參與、運營前置、精細化設計引導等一系列新需求新要求，適應新時期城市更新工作的需要。
四、鼓勵各方力量共同推進城市更新的改革創(chuàng)新
《意見》強調(diào)要“支持地方因地制宜進行探索創(chuàng)新，建立健全可持續(xù)的城市更新機制”。實施城市更新行動要堅持守正創(chuàng)新，抓改革、促發(fā)展，上下聯(lián)動、部門協(xié)同，全面深化城市“規(guī)建治”改革以適應城市更新“投運維”的需要，各地應積極探索適合自身的城市更新路徑，努力構(gòu)建政府引導、市場運作、公眾參與的可持續(xù)的城市更新模式與政策法規(guī)體系。
第一，鼓勵地方積極主動推進制度改革創(chuàng)新?！兑庖姟诽岢觥凹涌焱七M城市更新相關(guān)立法工作，健全城市規(guī)劃建設運營治理和房屋管理法律法規(guī)”“完善適用于城市更新的技術(shù)標準”等要求。中央確定更新大方向后，地方是更新實施責任主體，落實深化改革要求，激發(fā)地方政府能動性，要給予適當?shù)摹八山墶焙汀霸囧e”空間，鼓勵各地結(jié)合實際需求積極探索創(chuàng)新，通過改革破解制度政策性障礙，建立一整套適用于城市更新的制度政策體系。如北京、上海、臺州等地出臺城市更新條例，對破解障礙、推動城市更新發(fā)揮了很好作用。
第二，加強多部門協(xié)同的工作推進機制創(chuàng)新?！兑庖姟分赋觥白》砍青l(xiāng)建設部要發(fā)揮牽頭作用，會同相關(guān)部門加強統(tǒng)籌指導和協(xié)調(diào)支持，完善制度政策”。實施城市更新行動要加強組織領(lǐng)導，在黨中央集中領(lǐng)導下，完善部門分工協(xié)作機制，住房城鄉(xiāng)建設部門要發(fā)揮牽頭作用，與發(fā)改、財政、自然資源、金融監(jiān)管等部門齊心協(xié)力，各部門形成政策合力，共同推進關(guān)鍵政策機制突破創(chuàng)新，促進資金、土地等各類要素資源按市場規(guī)律和國家發(fā)展需求優(yōu)化配置，為城市更新高效高質(zhì)實施提供體制機制保障。
第三，構(gòu)建多元主體參與機制，探索可持續(xù)城市更新的模式創(chuàng)新?！兑庖姟芬蟆敖⒄龑?、市場運作、公眾參與的城市更新可持續(xù)模式”。實施城市更新行動應充分調(diào)動政府、企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人、公眾等多元主體參與城市更新的積極性，推動有效市場與有為政府更好結(jié)合，建立健全城市更新協(xié)商機制和利益分享機制，強化“人地物、責權(quán)利”等對應，平衡多元利益訴求，支持多領(lǐng)域?qū)I(yè)力量和服務機構(gòu)參與更新，實現(xiàn)共謀、共建、共治、共享。如蘇州十全街綜合更新項目，通過舉辦社情民意日活動、居民商戶座談會等形式讓市民全過程參與更新決策，并鼓勵店家自主設計店面、自發(fā)改造，凝聚多方合力，實現(xiàn)共贏共享。
總之，我國新時期實施城市更新行動是保障民生、拉動投資、促進消費、提升治理、助力經(jīng)濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略性舉措。應抓住《意見》印發(fā)契機，凝聚各方力量，推進城市更新行動各項任務落實落細，促進城市高質(zhì)量發(fā)展，描繪好中國式現(xiàn)代化的城市篇章。
摘自 《中國建設報》 2025.05.19 中國城市規(guī)劃學會理事長、全國工程勘察設計大師、住房城鄉(xiāng)建設部原總經(jīng)濟師 楊保軍
